DIKLATPIM3 SISTEM PENGELOLAAN PEMBANGUNAN A

PEMAHAMAN SISTEM
PENGELOLAAN PEMBANGUNAN

Setelah membaca Bab ini, peserta Diklat diharapkan mampu
menjelaskan sistem pengelolaan pembangunan

A. Pendahuluan
Sistem Pengelolaan Pembangunan adalah suatu pendekatan untuk memahami aspek-aspek penyelenggaraan negara. Melalui pendekatan ini diharapkan dapat membantu penyelenggara negara mengetahui masalah dan peran yang dapat dilakukannya dalam mencapai tujuan pembangunan. Bagi aparatur pemerintah, sistem pengelolaan pembangunan (selanjutnya disebut SPP) sekaligus merupakan piranti lunak untuk memperbaiki kinerja pemerintahan.

SPP dapat dipahami dari pengertian ‘sistem’, ‘pengelolaan’, dan ‘pembangunan’. Berangkat dari pengertian ‘sistem’, maka SPP merupakan suatu himpunan obyek yang saling berhubungan termasuk atributnya dalam suatu lingkungan. Sebagai suatu sistem, obyek yang terhimpun dalam SPP memiliki kesatuan, hubungan fungsional, dan tujuan yang berguna.

Pengertian kata ‘pengelolaan’ memperjelas makna hubungan fungsional dalam SPP. Pengelolaan, yang merupakan sinonim dari kata manajemen, menunjukkan hubungan fungsi perencanaan, pelaksanaan, pengendalian, dan evaluasi dari obyek SPP. Rumusan fungsi-fungsi manajemen tersebut dapat pula mencakup perencanaan (planning), pengaturan (organizing), penyusunan staf (staffing), pengarahan (leading), dan pengendalian (controlling)2. Kata ‘pengelolaan’ juga memberi makna tahapan kegiatan suatu organisasi untuk mencapai sasaran dalam rentang waktu tertentu.

Kata terakhir ‘pembangunan’ menegaskan tujuan, kesatuan, dan obyek serta atribut dari SPP. Pembangunan mempunyai tujuan melakukan perubahan dalam masyarakat agar lebih maju, lebih makmur, lebih kuat ikatan kebangsaannya, dan lebih adil. Proses perubahan masyarakat tersebut terjadi pada berbagai aspek kehidupan masyarakat. Hal inilah yang menyebabkan obyek SPP mempunyai skala yang luas tergantung pada fokus masalah yang diamati, yang pada gilirannya, obyek fokus masalah ini akan menentukan atribut yang dikaji. Fokus masalah juga akan menentukan pola kesatuan yang terbentuk dari obyek SPP yang dibahas.

Dari penjelasan di atas, SPP dapat diartikan sebagai suatu tata pola perumusan rencana, pelaksanaan, dan pengendalian kegiatan (program dan kebijakan) untuk mencapai kehidupan masyarakat yang lebih maju, lebih adil, lebih makmur, dan lebih kuat ikatan kebangsaannya. Untuk mengembangkan lebih lanjut pengertian ini, berikut ulasan lebih rinci tentang ketiga kata pembentuk SPP.

B. Makna Sistem dari Sistem Pengelolaan Pembangunan

Makna sistem dalam SPP menunjukkan bahwa SPP merupakan bagian dari sistem yang lebih besar pada satu sisi dan terdiri dari beberapa sub-sistem pada sisi lain. SPP merupakan bagian dari sistem pemerintahan, yang dapat terdiri dari sistem eksekutif, sistem legislatif, dan sistem yudikatif. Pengamatan lebih lanjut menunjukkan bahwa SPP memiliki obyek yang merupakan obyek dari ketiga sistem tersebut.

Pada sisi lain, SPP juga terbentuk dari beberapa sub-sistem. Salah satu rumusan sub-sistem SPP disampaikan oleh Prof. Bintoro Tjokroamidjojo3, yaitu:

  1. Sub-sistem perencanaan dan penganggaran,
  2. Sub-sistem pembinaan sumber daya manusia,
  3. Sub-sistem pengelolaan dana, mobilisasi dan pembiayaan,
  4. Sub-sistem pengelolaan program dan proyek,
  5. Sub-sistem pengendalian dan pengawasan, serta
  6. Sub-sistem informasi.

Rumusan enam sub-sistem ini mencerminkan siklus kehidupan sistem (system life-cycle). Dalam pendekatan sistem produksi, dikenal siklus kehidupan sistem yang terdiri atas kegiatan perencanaan, penelitian, produksi, evaluasi, serta pendukung dan pengguna.

Pembentukan SPP menurut pendekatan sistem merupakan upaya
untuk memenuhi kebutuhan secara efisien dan efektif. Untuk itu, pembentukan SPP setidaknya harus melalui empat tahapan, yaitu: 1) merumuskan tujuan dan sasaran, 2) menentukan bentuk organisasi pelaksananya, 3) merumuskan ketentuan teknis, dan
4) memantapkan disiplin pengelolaan. Sedangkan pengembangan sistem harus merupakan kombinasi yang serasi antara parameter fisik dan kinerja sistem, faktor-faktor pendukung dan operasional sistem, serta faktor-faktor ekonomi
sistem, seperti anggaran.

Sebagai suatu sistem, SPP memiliki komponen struktural, komponen operasional, dan komponen arus. Komponen struktural SPP adalah organisasi dari obyek-obyeknya.
Sedangkan fungsi manajemen seperti perencanaan, pelaksanaan, dan pengendalian merupakan komponen operasional. Informasi merupakan komponen arus yang utama dari SPP di samping uang, barang, jasa dan manusia.

Dalam klasifikasi sistem, SPP merupakan sistem buatan manusia yang konseptual, dinamis, dan terbuka. Sebagai sistem yang dinamis, SPP memiliki karakteristik probabilistik, yang berarti kinerjanya bergerak sesuai dengan perkembangan faktor-faktor yang berpengaruh. Keteraturan yang meningkat akan menghasilkan kinerja yang membaik.

Sebagai sistem yang terbuka, SPP memiliki potensi entropi positip atau entropi negatif. Jika sistem semakin teratur dan tertib, maka yang berkembang entropi positif. Sementara jika sistem semakin kacau (disorganisasi), maka yang terjadi adalah kecenderungan entropi negatif. Pengembangan sistem bertujuan
menciptakan kondisi yang lebih teratur dari kondisi yang kurang teratur. Untuk dapat mencapai kondisi yang lebih teratur tersebut, perlu dikenali faktor lingkungan eksternal dan lingkungan internal yang mempengaruhi perkembangan sistem. Faktor lingkungan eksternal meliputi kekuatan ekologis, kekuatan ekonomi, kekuatan politik, kekuatan sosiokultural, serta kekuatan ilmu pengetahuan dan teknologi. Sedangkan yang termasuk lingkungan internal adalah struktur pemerintahan (eksekutif), peran lembaga legislatif dan yudikatif, peran badan
usaha, peran organisasi masyarakat, dan peran masyarakat.

Sementara itu, SPP sebagai sistem konseptual mempunyai peran penting dalam operasi sistem nyata. SPP sebagai sistem buatan manusia merupakan bentuk intervensi terhadap sistem alam. Intervensi ini hendaknya menjaga keseimbangan dan keteraturan sistem alam.

Hubungan antar komponen sistem adalah penting terhadap kinerja sistem keseluruhan. Hal ini tercermin dari karakteristik dan perilaku dari komponennya mempunyai pengaruh terhadap karakteristik dan perilaku keseluruhan sistem. Selain itu, karakteristik dan perilaku dari masing-masing komponen tergantung pada karakteristik dan perilaku paling tidak satu komponen lain sistem tersebut. Karakteristik dan perilaku merupakan atribut dari suatu sistem. Atribut dari
obyek/komponen pengelola pembangunan tercermin antara lain dari struktur organisasi lembaga, tugas dan wewenang lembaga, bidang kerja lembaga, serta status hukum lembaga.

Seperti telah disampaikan ada lima fungsi pokok pengelolaan yang merupakan komponen operasional dari SPP, yaitu: perencanaan, pengaturan, penyusunan staf, pengarahan, dan pengendalian. Kelima fungsi ini saling tergantung dan tak
terpisahkan satu dengan yang lain. Sebagai contoh, pengendalian sulit dilaksanakan tanpa ada perencanaan. Demikian juga, pegawai yang punya kemampuan sulit bekerja dengan baik apabila lingkungan kerjanya buruk dalam perencanaan dan
pengaturan. Penjelasan masing-masing fungsi sebagai berikut:

  1. Perencanaan (planning): merumuskan sasaran yang akan datang dan langkah-langkah untuk mencapainya;

  2. Pengaturan (organizing): mengelompokkan kegiatan, penugasan, dan kewenangan yang diperlukan untuk pelaksanaan kegiatan;

  3. Penyusunan staf (staffing): menentukan kebutuhan sumber daya manusia, rekruitmen, seleksi, pelatihan dan pengembangan sumber daya manusia;

  4. Pengarahan (leading): mengarahkan dan menempatkan sumber daya manusia menuju pencapaian sasaran;

  5. Pengendalian (controlling): mengukur kinerja terhadap sasaran, menentukan penyebab penyimpangan, dan melakukan tindakan koreksi apabila diperlukan.

Selain ditinjau dari fungsinya, pengelolaan juga memiliki aspek peran. Peran pengelolaan dapat dibagi ke dalam tiga kelompok, yaitu: peran hubungan antar manusia, peran penyampaian informasi, dan peran pengambilan keputusan. Peran ini terkait dengan posisi pengelola (manajer). Sebagai contoh, peran hubungan antar manusia dilaksanakan oleh manajer yang bertugas mewakili atau memimpin organisasi.

Makna pengelolaan yang lain terkait dengan kemampuan yang diperlukan. Ada tiga kategori kemampuan diperlukan untuk menghasilkan kinerja yang baik, yaitu: kemampuan penyusunan konsep, kemampuan hubungan antar-manusia, dan kemampuan
teknis. Kemampuan penyusunan konsep mencakup pemahaman terhadap hubungan antar bagian dalam lingkungan pekerjaan dan keseluruhan lingkungan pekerjaan. Kegiatan pengambilan keputusan, perencanaan, dan pengaturan memerlukan kemampuan ini sedangkan kemampuan hubungan manusia mencakup pengertian terhadap orang lain dan dapat bekerja sama. Sementara itu, kemampuan teknis adalah kecakapan melaksanakan mekanisme tugas tertentu. Ketiga kemampuan ini saling berhubungan. Semakin tinggi posisi manajerial seseorang maka kemampuan penyusunan konsep diharapkan meningkat. Pada akhirnya pimpinan yang ingin berhasil harus
i) memahami pekerjaan,
ii) memahami pengaturan kegiatan, dan
iii) menguasai kecakapan yang diperlukan.

Jajaran pimpinan pemerintah yang mempunyai kemampuan pengelolaan merupakan prasyarat bagi keberhasilan upaya membangun citra “pemerintah bukan merupakan bagian dari problema negara. Langkah-langkah yang inovatif dan cekatan dengan tetap berhati-hati perlu dikembangkan agar dapat menjawab berbagai permasalahan masyarakat. Lingkungan kerja aparatur pemerintah yang mendorong perkembangan inovasi dan akuntabilitas menjadi prakondisi bagi tumbuhnya kemampuan tersebut.

Akuntabilitas birokrasi dapat terbangun apabila setiap pimpinan pemerintahan mengutamakan etika dalam bekerja, seperti integritas dan kejujuran serta semangat bekerjasama. Kerjasama antar jajaran pemerintah merupakan kunci keberhasilan
organisasi birokrasi.

D. Makna Pembangunan dari Sistem Pengelolaan Pembangunan

Pembangunan harus dipandang sebagai proses perubahan yang bersifat multidimensional. Pembangunan mencakup perubahan struktur sosial, tingkah laku, dan kelembagaan nasional di samping percepatan pertumbuhan ekonomi, pengurangan
ketimpangan, dan penanggulangan kemiskinan. Inti pembangunan adalah perubahan keseluruhan sistem sosial untuk memenuhi kebutuhan dasar dan keinginan masyarakat agar tercapai situasi dan kondisi kehidupan yang lebih baik secara material maupun spiritual.

Ada tiga tolok ukur nilai yang dimaksud dengan keberhasilan pembangunan bagi suatu masyarakat8. Pertama, keberlanjutan dalam memenuhi kebutuhan pokok seperti pangan, papan, kesehatan, serta perlindungan. Fungsi kegiatan ekonomi masyarakat adalah memenuhi kebutuhan pokok ini. Pembangunan ekonomi merupakan kondisi yang diperlukan untuk meningkatkan kualitas kehidupan. Tanpa kemajuan ekonomi yang berlanjut pada tingkat individu maupun masyarakat, sulit bagi seseorang menunjukkan potensi optimalnya. Tolok ukur ini mempunyai sasaran meningkatkan ketersediaan dan memperluas distribusi penyediaan kebutuhan dasar, yaitu: pangan, papan, kesehatan, dan perlindungan.

Komponen Kedua dari kondisi kehidupan yang lebih baik adalah adanya penghargaan terhadap kebanggaan seseorang. Masing-masing kelompok masyarakat mempunyai cara yang berbeda untuk menunjukkan penghargaan ini. Namun dengan berkembangnya nilai-nilai modernisasi yang berasal dari negara maju, penghargaan yang bersifat material terkait dengan kemajuan ekonomi dan teknologi menjadi bentuk kebanggaan
yang universal. Sasaran dari tolok ukur ini adalah naiknya tingkat kehidupan, termasuk pendapatan yang lebih besar, lapangan kerja yang luas, pendidikan yang lebih baik, serta lebih diperhatikannya nilai-nilai kebudayaan dan kemanusiaan.
Kesemuanya ini tidak hanya pencapaian material semata tetapi juga bangkitnya kebanggaan perorangan dan masyarakat.

Nilai Ketiga dari makna pembangunan yang bersifat universal adalah kebebasan dari penjajahan atau memiliki kemampuan untuk memilih. Konsep kebebasan di sini adalah lepas dari penjajahan oleh alam, kebodohan, kesengsaraan, kelembagaan, dan dogma. Kebebasan juga bermakna masyarakat memiliki rentang pilihan yang lebih luas untuk mencapai tujuannya. Untuk mencapai kebebasan tersebut, diperlukan tingkat
kesejahteraan yang membaik, seperti yang disampaikan oleh W. Arthur Lewis: ”the advantage of economic growth is not wealth increases happiness, but that it increases the range of human choice”. Sasaran tolok ukur nilai ini adalah memperluas pilihan ekonomi dan sosial perorangan dan masyarakat dengan
membebaskannya dari penjajahan dan ketergantungan dari bangsa lain serta kebodohan dan kesengsaraan.